Avaliação de Impacte Ambiental: Participação pública passo a passo
O Ministério do Ambiente propõe-se alterar a legislação sobre a avaliação de impacte ambiental de modo a reforçar a participação na fase de consulta pública dos projectos. Ainda sem datas de concretização, esta medida vem relançar o debate em torno da Convenção de Aarhus, da participação pública, do que já é possível fazer, com novas tecnologias, ou do que quase se deixou de fazer, como as audiências públicas.
Em 2000, o então Instituto do Promoção Ambiental (IPAMB), enquanto entidade responsável, alterou o processo de consultas públicas em avaliação de impactes ambientais (AIA), substituindo as audiências públicas (que se realizavam para os projectos do designado anexo B, nos casos onde é significativa a complexidade, os impactes previsíveis ou o grau de conflitualidade potencial da sua execução, como estradas e barragens) por reuniões separadas com entidades convidadas, sendo os esclarecimentos e contribuições dos cidadãos feitos em balcões de atendimento personalizados. A participação pública passou então a só poder ser feita por escrito. Entretanto, o regime foi ligeiramente alterado, prevendo-se a convocação de audiências públicas sempre que o Instituto do Ambiente considere necessário.
Recentemente, o secretário de Estado do Ambiente, Humberto Rosa, afirmou-se «um crente na importância da participação pública», e adiantou que estava em preparação «uma nova lei de acesso à informação» e se estava «a rever a lei de avaliação de impactes ambientais». A esta importante dinâmica não será também alheio o facto da União Europeia (desde 2005), como Portugal (desde 2003), ser Parte da Convenção de Aarhus, a Convenção sobre Acesso à Informação, Participação do Público no Processo de Tomada de Decisão e Acesso à Justiça em Matéria de Ambiente. E, ainda em 2005, haver directivas que terão de ser transpostas.
Para promover e dinamizar os assuntos da Convenção de Aarhus, que vão desde o acesso à informação, à justiça ambiental, à participação do público em decisões sobre actividades específicas, planos, programas e políticas de ambiente e preparação de regulamentos, foi criado entretanto o Clearing House - para a Democracia Ambiental, um sistema de informação e um fórum disponibilizado na Internet.
Em Portugal, também já se começaram a utilizar as novas tecnologias para promover o acesso à informação e a participação pública. E, por vezes, o uso das novas tecnologias vem obrigar a repensar os modelos de participação.
O Jornal Quercus Ambiente foi apurar o que está em debate, as experiências que já se fazem, e o que se pode e se prevê fazer, para incrementar a participação pública no processo de avaliação de impactes ambientais, e contactou com os investigadores João Joanaz de Melo e Pedro Ferraz de Abreu, com o presidente da Quercus Hélder Spínola e com o secretário de Estado do Ambiente, Humberto Rosa.
Legislação e práticas
João Joanaz de Melo, professor na Faculdade de Ciências e Tecnologia da Universidade Nova de Lisboa na área de avaliação de impactes ambientais e investigador na área da política de ambiente, analisa a situação actual: «A legislação que nós temos tem duas raízes.
A primeira é a directiva comunitária 85/337/CEE que entrou em vigor em 1988, e foi mais tarde alterada pela directiva 97/11/CEE, que entrou em vigor em 99, e a outra a nossa Lei de Bases do Ambiente, que é de 87. Curiosamente, a legislação portuguesa não invoca a Lei de Bases do Ambiente, está subordinada a ela mas não a invoca explicitamente, invoca só as directivas comunitárias. Porquê? Porque a Lei de Bases, embora de uma forma muito tosca, tem alguns princípios que são mais avançados que a legislação que nós temos hoje. Por exemplo o princípio da avaliação de impactes de planos, políticas e programas, que ainda não foi implementado. A legislação nacional que neste momento está em vigor, a principal, é o decreto-lei nº 69/2000. O decreto-lei não veio alterar grande coisa em matéria de exigências de participação pública. Veio sobretudo clarificar uma série de procedimentos».
E desenvolve: «A lei, neste momento, permite que façamos a melhor participação pública do mundo, o que acontece é que não o exige. O que significa que, na prática, os processos funcionam melhor ou pior, primeiro em função da boa vontade da administração, segundo em função dos próprios cidadãos puxarem mais por aquilo a que acham que têm direito ou a maneira como acham que as coisas deviam funcionar.»
O actual decreto-lei exige aos promotores das obras a apresentação de um estudo, sujeito a parecer do Ministério do Ambiente, expresso na declaração de impacte ambiental. Durante este processo, em que se avaliam as consequências dos projectos no meio envolvente, o público é chamado a pronunciar-se através de sugestões, opiniões ou pedidos de esclarecimento. Os processos de consulta pública em AIA nem sempre têm funcionado do melhor modo. Aspectos polémicos têm-se levantado, como a realização de audiências públicas e a integração dos resultados da participação pública nos processos de decisão.
De acordo com Joanaz de Melo, “houve audiências públicas durante vários anos, e aí era possível as pessoas terem posições oralmente, e as posições que eram assumidas eram depois transcritas e faziam parte do dossier. Esse procedimento tem a grande vantagem de permitir a pessoas que não têm a facilidade de outro tipo de meio de intervenção exprimirem a sua opinião e, portanto, eu sou da opinião de que esse mecanismo devia ser mais usado do que aquilo que é hoje em dia. No entanto, esse mecanismo tem duas desvantagens. Uma é que o processo de transcrição em si é extremamente pesado. Outra é que as audiências públicas facilmente descambam em comícios. Essa foi uma das razões porque cada vez menos o Instituto do Ambiente tem promovido esse tipo de sessões. Agora, quando é que isso acontece? Quando nós temos, à partida, posições já muito extremadas, cristalizadas, em que não houve um mecanismo de concertação e de informação.”
Quanto à integração dos resultados da participação pública nos processos de decisão, o investigador considera que “as pessoas já têm poucos hábitos de participação e ainda por cima as autoridades, por sistema, e por hábito, fazem tábua rasa da participação, a participação é um pró-forma, está lá nas directivas comunitárias, tem de se fazer. Mesmo assim, nos impactes ambientais já se caminhou um bocadinho no bom sentido, os processos têm sido mais cedo no processo decisório. Quando se faz um debate na fase do estudo prévio há mais margem de manobra do que se for na fase do projecto de execução.”
Pedro Ferraz de Abreu, investigador e presidente do CITIDEP - Centro de Investigação de Tecnologias de Informação para uma Democracia Participativa, reforça: “Qual é a maneira mais directa de restringir o efeito real da participação pública? É fazer com que possa haver muita participação pública mas depois que não haja qualquer obrigatoriedade dela se reflectir na decisão final.”
Novas tecnologias e paradigmas
Pedro Ferraz de Abreu é responsável pelo IMS, um sistema multimédia inteligente para a consulta técnica e pública, desenvolvido com a colaboração de uma larga equipa de colaboradores a partir do caso piloto da incineração de resíduos sólidos urbanos. Considera que uma das conclusões mais importantes da sua investigação foi a da existência de paradigmas para que são empurrados os actores do processo. O desenvolvimento de novas tecnologias, assente em investigação, vem também assim levantar novas análises sobre o próprio processo de participação pública, nomeadamente ao ter que definir especificamente problemas, integrar diferentes conhecimentos e satisfazer diversas audiências.
O investigador resume: “Regra geral, o paradigma para que tipicamente são empurradas as pessoas que estão no poder é o paradigma que eu chamo o pragmático. Toma-se uma decisão nas melhores condições possíveis, quando é necessário, quando se pode e como se pode e por vezes, também por interesses oportunistas, não são só boas razões; e a seguir tem que se viver com ela. E depois convém fundamentá-la. E isto não é uma má fé, são as circunstâncias reais do poder. Depois, claro, há uma pequena margem de manobra, para alterá-la, minimizar impactes negativos. Políticos de cultura democrática real, gostam da participação pública porque pensam genuinamente que isso pode aperfeiçoar a sua decisão. Mas não podem largar mão da decisão de fundo. Porque os custos são tremendos.
E muitas vezes são maiores do que poderiam ser as vantagens. Por outro lado, as associações de defesa do ambiente têm uma perspectiva tipicamente de planeamento racional, que é: primeiro devem-se fazer estudos estratégicos, a seguir planos de detalhe, depois é que se devem tomar decisões concretas. É um paradigma racional. Ora desse ponto de vista então há aqui um diálogo de surdos. Porque o diálogo que o governo quer, quando põe por exemplo uma incineradora no sítio X à discussão pública, não é o diálogo que as associações de defesa do ambiente querem ou podem dar, quando entendem que falta o estudo estratégico. E há também um terceiro paradigma que encontrei, a que chamo o paradigma hierárquico, que tem a ver com a administração e o seu funcionamento, em que os técnicos só emitem pareceres por ordem do chefe - o que em regra só acontece quando a decisão de fundo já está tomada. O que pode gerar novo diálogo de surdos”.
Para Pedro Ferraz de Abreu esta análise coloca várias questões. Uma é que a tecnologia por si só é um fracasso se não considerar estes paradigmas. Outra, que “a inovação tecnológica coloca desafios que põem em causa a estrutura institucional, obriga a repensar os modelos de decisão”. Pela simulação, comunicação, divulgação, informação que envolve. Porque as tecnologias são auxiliares de análise, permitindo o processamento, a simulação, a comparação, a agregação e desagregação de informação.
Propostas e respostas
Face a esta situação e às análises desencadeadas, o que se poderia fazer, concretamente, para promover a participação pública em AIA? Para Pedro Ferraz de Abreu é necessário, entre outros aspectos, compreender os paradigmas pragmático, racional e hierárquico e criar pontes. Antecipar o processo de consulta pública, permitindo assim uma participação mais efectiva. Criar canais de comunicação.
Para João Joanaz de Melo, “Nós temos que pôr as coisas em vários planos. Há o plano legal, que há 2 ou 3 requisitos que se forem postos na lei isso é suficiente. Depois, há um plano dos procedimentos, para promover a participação, por exemplo através da montagem de mecanismos como o IMS. E, por fim, há um aspecto educacional, em que se deve apoiar quem quer participar e não dificultar a vida a quem quer participar”.
No que se refere ao aspecto legal, Joanaz de Melo considera: “as exigências rigorosas da lei são fracas. Há uma coisa que falta, que é a obrigatoriedade dos proponentes dos projectos entregarem a documentação em formato digital. Isso é importante porque permite colocar os estudos de impacto ambiental directamente online, na Internet. Um segundo requisito seria a obrigatoriedade estrita de o Estado pôr todo o processo online em tempo real em formato digital também. Incluindo, o que hoje em dia não acontece, os pareceres da Comissão de Avaliação. E há um outro requisito, que são as garantias que o cidadão tem em termos de participação e em termos de informação. Neste momento, por exemplo, a divulgação é extremamente pobre.”
Quanto às audiências, o investigador afirma: «Há um conjunto de casos em que eu concordo que devia haver obrigatoriamente audiências». E desenvolve: «Nos casos digamos bicudos, antes de haver uma audiência pública se calhar deve haver uma sessão de esclarecimento, depois a seguir deve haver reuniões de concertação com os parceiros, e depois então haver uma audiência pública, em que toda a gente diga aquilo que entende, mas depois de haver o esclarecimento».
Hélder Spínola, presidente da Quercus, defende: «Para promover a participação pública nos processos de avaliação de impacte ambiental é fundamental demonstrar que as opiniões das pessoas contam. Depois da discussão pública os participantes deveriam receber uma resposta sobre qual foi o enquadramento das questões e sugestões que foram levantadas ou apresentadas. Por outro lado, é fundamental ir ao encontro das pessoas desenvolvendo sessões de esclarecimento independentes que poderiam ser dinamizadas pelas entidades locais e pelo próprio Instituto do Ambiente».
O presidente da Quercus considera ainda que «as audiências públicas são sempre espaços privilegiados para fomentar a participação pública e são sempre um momento oportuno para divulgar nos próprios meios de comunicação social os prós e contras dos projectos em análise. Nesse sentido, as avaliações de impacte ambiental dos projectos mais sensíveis do ponto de vista ambiental e social deveriam ser obrigatoriamente sujeitos a audiências públicas devidamente organizadas de forma a constituírem um espaço adequado de esclarecimento e discussão».
Humberto Rosa, secretário de Estado do Ambiente, vai ao encontro de algumas destas propostas. Considera «pertinente tornar obrigatório que os elementos que o proponente entrega para a instrução do procedimento de AIA sejam fornecidos em formato electrónico de forma a poderem ser disponibilizados na Internet, promovendo uma divulgação mais ampla. De igual modo, haverá que divulgar na Internet os Pareceres da Comissão de Avaliação, os relatórios da consulta pública e as Declarações de Impacte Ambiental (o que aliás já se vem a fazer na página do Instituto do Ambiente, desde Junho passado).
Finalmente, haverá que incluir na DIA um resumo do resultado da consulta pública que identifique as opiniões expressas e a forma como as mesmas foram tidas em conta na tomada de decisão. Esta medida permite tornar o procedimento mais transparente, promovendo a participação pública ao tornar o reconhecimento dos seus resultados mais visível». E afirma ainda: «A audiência pública é um instrumento nobre e com potencial, que nem sempre foi bem aplicado no passado. Admito analisar melhor em que contextos possa e deva ser usado, mas não a convertendo necessariamente numa base obrigatória».
Sofia Vilarigues QUERCUS Ambiente nº. 15 (Setembro/2005)
IMS - um sistema multimédia inteligente
O IMS é um sistema multimédia inteligente, em fase de protótipo, que utiliza tecnologias de informação no processo de avaliação de impactes ambientais, em apoio ao trabalho da Comissão de Avaliação e, em particular, ao processo de consulta pública. O caso piloto adoptado para o seu desenvolvimento foi o da incineração de resíduos sólidos urbanos de S. João da Talha. O projecto foi parte integrante da tese de doutoramento de Pedro Ferraz de Abreu no MIT - Massachusets Institute of Technology, e assentou num protocolo entre a Direcção Geral do Ambiente e o Departamento de Ciências e Engenharia do Ambiente da Universidade nova de Lisboa. Contou com o apoio do CITIDEP - Centro de Investigação de Tecnologias de Informação para uma Democracia Participativa e a colaboração de uma larga equipa de investigadores. Actualmente está em fase de proposta um IMS2, um novo sistema multimédia inteligente para a consulta técnica e pública.
O IMS já testado tem vários módulos, mas o coração do sistema é o módulo que permitiu às pessoas terem acesso a «gabinetes virtuais».
Em cada gabinete virtual o utilizador pode ter acesso às respostas a centenas de perguntas previamente reunidas, considerando as sugestões de técnicos e diversos actores do processo. Os volumes do estudo de impacte ambiental considerado foram indexados às perguntas, constituindo assim as respostas do Estudo de Impacte Ambiental. Mas há também as respostas das organizações de ambiente, de presidentes da câmara, de directores regionais, entre outros. Ou seja, diferentes respostas dadas por diversos gabinetes virtuais, de fácil acesso ao cidadão.
O acesso pode ser feito através de três formas. Uma é por palavras chave. O utilizador escolhe um tema, por exemplo o ruído, e aparecem todas as perguntas que tenham a ver com o ruído. Pode então escolher uma pergunta e ver quem respondeu. Para obter a resposta, "leva" o problema até cada gabinete virtual. As respostas aparecem, com um sumário, e podendo incluir vídeos, textos, fotografias, mapas, gráficos, sons. Por vezes há respostas de vários níveis de complexidade, que estão assinalados. O utilizador pode também aqui incluir os seus comentários.
Outra alternativa é seguir a estrutura de perguntas que foi compilada. O utilizador pode então escolher perguntas sobre a situação actual, sobre a caracterização do projecto, sobre alternativas, riscos, mitigação, compensação ou decisões. Ao seleccionar uma questão surgem então um ou mais gabinetes e podem-se confrontar as várias perspectivas.
Dado o interesse demonstrado pelos utilizadores, não apenas pelos assuntos mas pelas respostas de dada pessoa, a interface foi alterada e criada uma terceira forma de acesso. Há agora um menu que lista automaticamente todas as pessoas que foram sendo inseridas como tendo dado respostas. O processo seguido é então inverso, e aparece ao utilizador a lista de todas as perguntas a que cada participante deu resposta. (www.citidep.pt/ims/)
A Convenção de Aarhus e o Clearing House
A Convenção sobre Acesso à Informação, Participação do Público no Processo de Tomada de Decisão e Acesso à Justiça em Matéria de Ambiente da UNECE - Comissão Económica para a Europa das Nações Unidas foi adoptada em 25 de Junho de 1998, na cidade dinamarquesa de Aarhus, durante a 4ª Conferência Ministerial "Ambiente para a Europa".
Subscrita a partir dessa data por 44 países membros da UNECE e pela União Europeia, a Convenção de Aarhus entrou em vigor em 30 de Outubro de 2001, concluído o processo de ratificação por 16 dos países signatários, conforme previsto nos seus artigos.
A Convenção de Aarhus garante os direitos dos cidadãos no que respeita ao acesso à informação, à participação do público e ao acesso à justiça, em matéria de ambiente, sendo estes três aspectos considerados como os seus três pilares fundamentais.
Portugal procedeu à ratificação da Convenção de Aarhus pelo Decreto do Presidente da República nº9/2003, sendo o texto oficial em versão portuguesa incluído na Resolução da Assembleia da República nº11/2003, publicada em Diário da República. A conclusão do processo de ratificação, através do depósito do instrumento legal de ratificação nas Nações Unidas, teve lugar em 9 de Junho de 2003.
Como Parte activa da Convenção, Portugal submeteu ao Secretariado da Convenção o 1º Relatório Nacional de Implementação, que terá sido apresentado à 2ª Conferência das Partes, em Maio de 2005.
A União Europeia constitui também Parte desta Convenção, tendo procedido à sua aprovação em 17 de Fevereiro de 2005. Para implementar as disposições da Convenção, a União Europeia deve aprovar e adoptar regulamentação própria, que por um lado se aplique aos estados membros (Directivas) e por outro permita a conformidade das próprias instituições europeias com as disposições da Convenção (Regulamentos).
Assim, foram já aprovadas duas Directivas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho (2003/4/CE e 2003/35/CE), as quais se aplicam, respectivamente, ao acesso do público à informação sobre ambiente e à participação do público na elaboração de certos planos e programas relativos ao ambiente. O processo de transposição dessas Directivas para a legislação portuguesa deverá ficar concluído em 2005.
A 13 de Julho de 2004 foi também apresentado, pela UNECE, a implementação de um novo sistema de informação, Clearing House - para a Democracia Ambiental, com o objectivo de divulgar e promover a consciencialização dos cidadãos para os assuntos contemplados pela Convenção de Aarhus. Este sistema, com o endereço aarhusclearinghouse.unece.org, disponibiliza um espaço de recolha, disseminação e troca de informação sobre legislação, políticas e boas práticas relevantes para os direitos de acesso à informação, participação pública e acesso à justiça em matéria de ambiente.
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